Tribunal de OEFA dicta precedente respecto a la aplicación de principio
Paul Neil Herrera Guerra
Periodista
pherrera@editoraperu.com.pe
Un precedente administrativo de observancia obligatoria referido a la aplicación del principio de prohibición de reforma en peor cuando un administrado infractor, sancionado dentro de un procedimiento administrativo sancionador (PAS), impugna la resolución sancionadora, aprobó la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA) del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
De acuerdo con la Resolución Nº 551-2023-OEFA/TFA-SE emitida por la Sala Especializada en Minería, Energía, Actividades Productivas e Infraestructura y Servicios del TFA, que contiene el precedente, no se producirá la contravención a aquel principio ante la declaración de nulidad de una resolución que previamente impuso una sanción. Habida cuenta de que con este pronunciamiento se produjo que los efectos del mencionado acto desaparezcan, no existiendo fundamento para asignar ultraactividad a la sanción fijada en la resolución anulada, explica el tribunal.
A tono con el numeral 1 del artículo 12° del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), el TFA advierte que la declaración de nulidad del acto administrativo –basada en una constatación de vicios que afectan su validez–, retrotrae sus efectos hasta el momento mismo en el que el acto nació o sufrió del vicio que lo afecta. Ello se condice con el numeral 2 del artículo 17°del TUO de la LPAG, que indica que la declaratoria de nulidad no solo supone la extinción del acto, sino que también surte sus efectos desde su nacimiento, con carácter declarativo y efectos ‘ex tunc’, añade el TFA.
De ello, precisa, se deriva que su declaratoria implica la nulidad de todas las actuaciones posteriores vinculadas, las que deben retrotraerse al momento en que se dictó el acto viciado, acorde con el numeral 1 del artículo 13° del TUO de la LPAG.
El TFA acoge la postura jurídica del experto Roberto Dromi que en su obra Derecho Administrativo, 4ta. Edición, (1994) Buenos Aires, Ed. Ciudad de Argentina, pp. 243, sobre la declaración de nulidad y sus efectos, señala que aquellos actos que irrumpan la observancia constitucional serán pasibles de esta severísima sanción. Serán absoluta e insalvablemente nulos, indica.
Al respecto, el TFA acoge el criterio del jurista Henrique Meier en su obra Teoría de las nulidades en el Derecho Administrativo (2001) citado en Danós Ordóñez, J. Régimen de la Nulidad de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General, recuperado el10 de octubre del 2023 de http://fi les.derecho-administrativo-usal.webnode. com/200000024-edba7eeaf9/LAS%20NULIDADES%20RELATIVAS.pdf. Meier describe que el acto administrativo declarado nulo no es susceptible de generar efectos jurídicos válidos. Desaparece de la vida jurídica como si nunca hubiera existido, los efectos producidos se pierden, se borran y tampoco podrá generar efectos para el futuro, puntualiza.
El TFA resalta entonces que, ante el devenir de un acto inmerso en alguna de las causales de nulidad fijadas por el legislador, la consecuencia lógica es que sus efectos cesen, teniéndose por inexistente incluso con efecto retroactivo. De ahí que, como señala el jurista Agustín Gordillo en su Tratado de derecho administrativo, Vol. 3 (Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2000), la nulidad no es sino la relación en virtud de la cual el derecho asigna a un hecho una determinada consecuencia jurídica, siendo que esta consecuencia no es la nulidad del acto, sino la efectiva supresión del acto en determinadas condiciones.
El TFA trae a colación la sentencia del Tribunal Supremo español STS 634/2011 del 20 de enero del 2011 (fundamento Cuarto), recuperado el 15 de noviembre del 2023, https://www. poderjudicial.es/search/AN/openDocument/7ec19e49140fbfea/20110310 que señala que la teoría de la nulidad de los actos administrativos ha de aplicarse con parsimonia, requiriéndose ponderar siempre el efecto que produjo la causa determinante de la invalidez y las consecuencias distintas que se hubieran seguido del correcto procedimiento rector de las actuaciones que se declararon nulas y, por supuesto, de la retroacción de estas para que se subsanen las irregularidades detectadas.
Del mismo modo la experta en Derecho Administrativo Pilar Teso (2019) en “La impugnación de los reglamentos: los efectos de la declaración de nulidad”, Revista de Administración Pública, 210, 69-90. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rap.210.03 indica que, si estamos ante una nulidad de pleno derecho, cuando concurren ciertas causas de nulidad, y no otras, la declaración de nulidad tiene efectos ‘ex tunc’, que son los que tradicionalmente se vienen atribuyendo a la declaración de nulidad plena, lo que supone su carácter retroactivo, pues la norma era inválida desde su origen, desde que se dicta, aunque su declaración sea lógicamente posterior, sostiene el TFA.
Esta fuerza invalidatoria, precisa, es clave en la verificación de la transgresión del principio de prohibición de reforma en peor. Toda vez que este tribunal está proscrito de alterar la situación jurídica que un acto válido y con efectos plenos, produjo previamente en la esfera jurídica del administrado, detalla el propio TFA.
Jurisprudencia constitucional
El TFA sostiene que lo dicho está en la línea con la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional (TC) en la sentencia recaída en el Expediente N° 1803-2004-AA https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/01803-2004-AA.html a partir de la cual la prohibición de reforma en peor se rige como una garantía constitucional, que aun cuando tiene su origen en fundamentos en el derecho procesal, se ejerce también en el marco del PAS, proyectando sus efectos allá donde ejerce el Estado su poder de sanción.
Apuntes
Mediante la Resolución Nº 551-2023-OEFA/TFA-SE se confirma una decisión administrativa previa en el extremo de los fundamentos de la sanción impuesta a una empresa administrada por la comisión de una conducta infractora en materia ambiental.
El principio de la prohibición de reforma en peor está contenido en el numeral 258.3 del artículo 258° del TUO de la LPAG.
Conforme a este numeral cuando el administrado infractor sancionado impugne la resolución mediante la cual se lo sanciona, la decisión administrativa que resuelva esa impugnación no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.
El artículo 10° de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa) y los artículos 19° y 20° del Reglamento de Organización y Funciones del OEFA, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 013-2017-MINAM, disponen que el TFA es el órgano que ejerce las funciones de segunda y última instancia administrativa del mencionado organismo de evaluación y fiscalización en materia de sus competencias.
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